Biståndets Afrika
– I hopp eller förtvivlan?

Det fattiga Afrika – Bistånd och utveckling

Bredvid har svenskarna byggt den nya latrinen. Den är gjord som en mulltoa. Varje bås har två hål, varav ett stängs av med en sten. Medan man använder det ena facket öser man ur det andra, är tanken. Det är mycket fint gjort, närmast elegant, medan gamla muggen ser ut som en sönderfallande jordkällare.

En skolklass sjunger sången om självtilliten, varefter byordföranden förevisar anläggningen.

Renatus ursäktar sig för att den inte används. Den gamla latrinen är inte full än. De har inte öst ur den sedan 1954, och allt fungerar mycket bra och det vore synd att gå över till den svenska innan den amerikanska är full, vilket kan ta någon tid ännu, kanske mycket tid, men sen ska man omedelbart gå över till den svenska och köra med alternativa hål som svenskarna förklarat.

Anders Ehnmark (1993, s. 81)

Det talas ofta, förståeligt nog, om biståndets betydelse för Afrika. Den utvecklade världen lägger varje år ned oerhörda summor på bistånd, men ändå tycks de avsedda effekterna utebli. Istället för utveckling och framgång har man fått stagnation och misslyckanden. Istället för demokrati och frihet har despotism och förtryck bara fortsatt. Och istället för modernitet och välmående har korruption och kleptokrati institutionaliserats.

Varför har det blivit så? Varför har 40 år av västeuropeiskt, amerikanskt och japanskt stöd inte gett i det närmaste någon utdelning? Och varför vore ett Afrika utan bistånd idag mer otänkbart än 1960? Det är efter 40 år i högsta grad relevant att ifrågasätta biståndets effektivitet. De industriella satsningar som gjorts verkar inte ha gått vägen och av hållbara ekonomier, sociala framgångar och utveckling syns i det närmaste ingenting. Och när nu lånepengarna från Världsbanken och IMF sedan länge är borta finns bara skulderna kvar...

Den afrikanska industrialiseringen

Den idé om utveckling som de flesta trodde på under 60- och början av 70-talet var den om den snabba industrialiseringen. Genom att snabbt bygga upp en egen tillverkningsindustri skulle Afrika komma ifatt Europa och USA. Efter självständigheten blev detta ofta den naturliga vägen till modernitet och framgång, den väg som nästan samtliga av det fria Afrikas nya ledare slog in på. Projekten drevs med biståndsarbetare från den industrialiserade världen och finansierades genom en kombination av gåvor och lån.

Den snabba industrialiseringen visade sig dock med tiden svår eller i det närmaste omöjlig. De afrikanska förhållandena var i de flesta fall så annorlunda jämfört med i biståndsgivarnas hemländer att många fabriker aldrig kom till användning eller aldrig nådde sin fulla kapacitet. Den tekniska kompetensen för att driva fabrikerna saknades i de afrikanska länderna och när de utländska biståndsarbetarna åkte hem gick produktionen snabbt utför. Reservdelar var tvungna att beställas från Europa eller USA, med långa driftsstopp i väntan på leverans som följd. Råvaruförsörjningen, slutligen, fungerade dåligt eftersom ländernas infrastruktur var otillförlitlig och otillräcklig. De industrier som ändå fungerade blev sällan konkurrenskraftiga med den betydligt modernare och effektivare industrin i de flesta i-länder.

Man kan fråga sig om inte många dessa problem hade kunnat förutses redan innan de storslagna projekten startades. Och varför fortgick dessa storstilade industriella satsningar så länge, trots att misslyckandena började bli uppenbara? Svaren står till stor del att finna i två faktorer – de inblandade politikernas olika bevekelsegrunder och en orealistisk utvecklingsoptimism. I västvärlden var det primära politiska intresset att stödja sin egen industri i samband med biståndsgivandet, som ett slags dolt statsbidrag. De olika u-ländernas ledare var mestadels intresserade av stora prestigeprojekt – delvis för att kunna visa på handlingskraft i det egna landet och gentemot grannländer, men delvis också på grund av en orealistisk tro på möjligheten att snabbt lämna jordbrukssamhället bakom sig.

Kostnadsramarna för biståndet var dock klart begränsade, vilket för det mesta omöjliggjorde stora satsningar på moderna fabriker i u-länderna. Istället blev resultatet av denna intressekonflikt en kompromiss – föråldrad teknik köptes upp från företag i biståndsgivarens hemland och flyttades sedan till biståndsmottagaren. Detta hade den utmärkta sidoeffekten att biståndsgivarens industrier kunde förnyas, samtidigt som biståndsmottagarna fick sina stora prestigeprojekt.

Skuldkrisen

I takt med industrier monterades upp i de afrikanska länderna, så ökade också dessas behov av energi. Länderna blev i ökande omfattning beroende av olja till både transporter och elproduktion, delvis på grund av bristen på andra praktiska alternativ. Först efter den första oljekrisen 1973 blev problemen med oljeberoendet uppenbart för alla.

När oljepriserna plötsligt steg kraftigt på världsmarknaden, blev effekterna och åtgärderna dramatiska i de flesta industrialiserade länderna. I de länder som just hade påbörjat sin industrialisering och som saknade medel för att betala de ökande oljepriserna blev dock effekterna än större. Flera länder i Afrika söder om Sahara kunde inte längre betala oljeimporten ens med de sammanlagda inkomsterna från jordbruket och industrin. Allt mer biståndsmedel flyttades över till att betala för oljeimporten, men i många fall krävdes ändå lån för att täcka de växande budgetunderskotten.

De stora oljeintäkterna till OPEC-länderna ledde samtidigt till att det vid denna tid fanns mängder av billiga krediter på världsmarknaden. De stora oljepengarna placerades hos banker och finansinstitut som i sin tur lånade pengarna vidare till alla de länder vars budgetunderskott krävde finansiering. Många länder i Västeuropa skapade grunden till sina statsskulder under denna tid och detsamma skedde i många afrikanska länder. Lånen blev snabbt också ett sätt att enkelt finansiera andra reformer och projekt, vilket ledde till att skuldbördan växte allt snabbare.

När räntorna på 80-talet började stiga på världsmarknaden blev effekterna av oljekrisen uppenbara. Räntorna på u-ländernas lån växte sig plötsligt större än BNP och flera länder tvingades till nya lån för att kunna betala räntorna och amorteringarna till de gamla. Andra länder blev beroende av ekonomiskt bistånd för täcka hålen i statsfinanserna och det blev uppenbart att många länder i Afrika söder om Sahara aldrig skulle kunna betala tillbaka de lån som man tagit. Skuldkrisen var ett faktum.

Skuldkrisen innebar för många av världens fattigaste länder att det tidiga biståndets positiva kassainflöde vändes till sin motsats. Istället för att ha ett nettoinflöde av pengar tack vare utlandets ekonomiska stöd, så fick man ett nettoutflöde i form av ränteutgifter. Det minskade ekonomiska biståndet under 90-talet, till följd av ekonomiska kriser i den industrialiserade världen, har ytterligare spätt på denna effekt, trots att man samtidigt har försökt sanera u-ländernas ekonomier.

Många kritiker menar idag att skuldkrisen helt eller delvis hade kunnat undvikas genom en mer restriktiv kreditgivning. Under 70- och 80-talen gavs exempelvis ett flertal stora och mycket tveksamma krediter till omstridda och korrupta diktatorer. Dessa har sedan använt pengarna för att finansiera den egna förtryckarapparaten, de olika krig man varit inblandad i eller det egna lyxlivet. Efter diktatorernas avsättande har ofta bara skulderna funnits kvar att betala.

Strukturomvandlingar och IMF

I skuggan av skuldkrisen har de två Bretton Woods-institutionerna – Världsbanken och IMF – allt mer kommit att spela en aktiv roll i u-ländernas ekonomiska politik. Under 80- och 90-talen har IMF och Världsbanken tagit över flera privata lån till afrikanska stater för att hålla enskilda investerare skadeslösa. Genom att samla de största krediterna och genom det faktum att i det närmaste alla nya lån idag går genom IMF, så har dessa båda institutioners makt över u-länderna stärkts avsevärt. Flera biståndsgivare kräver idag också avtal mellan IMF och mottagarlandet som villkor för att överhuvudtaget ge bistånd.

Den medicin som IMF har ordinerat sina låntagare från 80-talet och framåt har gått under namnet strukturomvandling. Detta är ett samlingsnamn på en mängd reformprogram som syftat till att reformera de samhälleliga och ekonomiska strukturerna i landet, för att på så sätt stabilisera statsbudgeten och möjliggöra en återbetalning av utlandsskulderna. I teorin ska dessa reformprogram vara anpassade efter varje lands speciella förutsättningar och möjligheter, men i praktiken har de kommit att se i princip likadana ut överallt i världen. De huvudsakliga dragen har alltid varit kraftiga nedskärningar i statsbudgeten kombinerat med skattesänkningar och privatiseringar.

Idag framstår strukturomvandlingsprogrammen överlag som misslyckanden. De ekonomier som skulle stärkas har överlag försvagats, vilket har många förklaringar. En av dessa är att många u-länder endast genomfört reformerna mycket motvilligt, med halvhjärtade budgetsaneringar och uteblivna privatiseringar som följd. Men även i de länder som valt att följa IMF:s och Världsbankens råd till punkt och pricka kan man idag konstatera att detta inte varit den framgång man hoppats på. De stora problemen med fattigdom i många afrikanska länder har fördjupats av de kraftiga statliga nedskärningarna och i flera fall har resultatet av den mindre expansiva budgetpolitiken blivit en djupare recession. De ensidiga uppmaningarna till exportjordbruk har i flera fall också skapat ett alltför stort utbud av vissa jordbruksprodukter på världsmarknaden, vilket bidragit till att priserna fallit. IMF och Världsbanken erkänner idag själva öppet att strukturomvandlingsprogrammen inte varit så framgångsrika som tidigare utlovats. Många kritiker, där bl.a. Världsbankens förre chefsekonom Joseph Stiglitz återfinns, har också varit snabba att peka på de många brister som dessa program haft (se Stiglitz 2000).

Handelshinder och Bistånd

Den ekonomiska kris som många av de afrikanska länderna söder om Sahara idag genomlider kan till stor del förklaras med nedgången inom jordbruksexporten (Larsson 1997, s. 63f). Afrikas handel med omvärlden har stadigt sjunkit både procentuellt och i volym. Mellan 1980 och 1988 sjönk Afrikas andel av världshandeln från 2,5 procent till 1 procent. Starkt bidragande till detta är den politik man fört där stora resurser överförts från jordbruket till andra sektorer, bl.a. genom upprätthållandet av övervärderade valutor.

Viktigt att poängtera i detta sammanhang är att de före detta kolonialmakterna och deras rådgivare till stora delar har stött denna ekonomiska politik. De stora satsningarna på industrialisering och exportjordbruk är än idag hörnstenar i IMF:s och Världsbankens utvecklingsprogram för länderna i den tredje världen. Avlägsnandet av u-ländernas tullar och andra handelshinder har även de bidragit till att de lokala jordbruken utsatts för hård konkurrens från subventionerade jordbruksöverskott från i-länderna. I det stora hela har också i-länderna behållit sina höga tullmurar för att skydda sitt eget jordbruk från u-ländernas konkurrens.

Trots västvärldens många försök att genom bistånd förbättra situationen i de fattigare delarna av världen, så har man alltså samtidigt bidragit till att fördjupa krisen steg för steg. Det tidiga biståndet ledde till oljeberoendet, vilket resulterade i skuldkrisen och därefter i de kraftiga neddragningar av den offentliga servicen som skett inom ramen för strukturomvandlingsprogrammen. Förvägrandet av rättvisa handelsvillkor har samtidigt minskat de betydelsefulla inkomster som det exportinriktade jordbruket bidragit med.

Biståndets systemfel

Skälen till biståndets relativa misslyckande i Afrika söder om Sahara är antagligen flera. Det historiska misstag man gjorde då biståndet till Afrika på 60-talet utformades efter Marshall-hjälpens modell, d.v.s. på samma sätt som USA:s återuppbyggnadsstöd till Europa efter andra världskriget, baserades delvis på en bristande förståelse för de afrikanska kulturernas särart och en missbedömning när det gällde de relevanta skillnaderna mellan Afrika och Europa (Thorén 1997, s. 57f). Men skillnaderna mellan det sönderbombade Europa och 60-talets Afrika var stora och grundläggande, och det som fattades i de afrikanska länderna var mer än bara kapital.

Den kanske viktigaste faktorn bakom biståndets misslyckande i Afrika söder om Sahara är bristen på grundläggande samhälleliga institutioner. Ett fungerande rättsväsende, okorrumperade myndigheter, legitima politiker, lokala banker, trygga familjestrukturer och ett bra utbildningssystem är bara några av de institutioner som saknas i många afrikanska länder. Modern ekonomisk forskning betonar idag vikten av fungerande samhälleliga institutioner för att utveckling ska vara möjlig (Thorén 1997, s. 11 & 81). Stabila institutioner skapar trygghet i samhället och ger säkerhet till annars riskfyllda privata investeringar.

I brist på de här typerna av institutioner, så hämmas all form av utveckling. Ekonomin stannar vid byteshandel, ny teknik utvecklas inte och får ingen spridning, nya företag skapas och expanderar inte, etc. I Afrika söder om Sahara har bristen på institutioner skapat en grundläggande otrygghet. Valutorna är svaga och faller plötsligt, korruptionen är utbredd bland myndigheterna, och privatekonomin hanteras genom ömsesidiga åtaganden i ett slags samhörighetsekonomi (Thorén 1997, s. 132). Biståndet har alltför sällan tagit dessa problem på allvar, utan har mer tenderat att bortse ifrån dem eller räkna med att de skulle lösa sig själva.

En annan faktor, delvis sammanhängande med den förra, är korruptionen och byråkratin i många afrikanska länder. De afrikanska statsapparaterna är ofta stora och överdimensionerade med tanke på deras oerhört mycket mindre ekonomi. Dessa stora statsapparater blir snabbt offer för korruption och byråkrati, vilket drabbar både det egna landets företagare och biståndsprojekten. Samtidigt har många biståndsprojekt arbetat genom dessa statsapparater, istället för att stödja den informella sektorn eller de små företagarna där motivationen och förändringspotentialen finns (Thorén 1997, s. 59).

En tredje faktor bakom biståndets misslyckande är bristen på lokal inblandning och möjlighet att påverka. Många stora projekt har drivits genom kontakter på regerings- och myndighetsnivå, vilket ofta försvårar för människorna i de berörda områdena att påverka innehållet i biståndsprogrammen. Genom att inte lokala näringsidkare deltar så förbises också en stor potential för tillväxt i mottagarländerna.

Övriga viktiga faktorer är bland andra bristen på utbildad arbetskraft, svårigheterna med att direkt överföra modern teknik och avsaknaden av fungerande infrastruktur. Tekniken behöver ofta förenklas och anpassas efter mottagarlandets förhållanden och bör helst också tillverkas lokalt för att ge maximal ekonomisk tillväxt i mottagarlandet. Idag är det istället vanligt att stora delar av upphandlingen sker i givarlandet, något som kallas för återflöde. SIDA, svenska statens biståndsorgan, uppskattar exempelvis att ungefär 50-60 procent av biståndsmedlen blir kvar i Sverige som ett resultat av inköp, upphandlingar och administration.

Förändringar i biståndet

De senaste åren har medvetenheten om biståndets problem blivit allt större och flera biståndsgivare arbetar idag på att åtgärda problemen. SIDA betonar idag exempelvis att biståndsprojekt måste drivas i samarbete med mottagare, istället för att sättas samman i givarlandet. Vad dessa förändringar konkret kommer att resultera i är dock ännu oklart, men risken är att de alltför mycket handlar om terminologi istället för innehåll.

De positiva effekter som biståndet haft i Afrika söder om Sahara är ingalunda tydliga eller klara. De afrikanska ländernas ekonomi är trassligare och mer omvärldsberoende idag än för 40 år sedan. Den totala skuldbördan är mångdubbelt högre samtidigt som BNP inte har stigit på samma sätt. Trots bistånd, skuldsaneringar och strukturomvandlingsprogram så befinner sig Afrika söder om Sahara idag i ett mer kritiskt läge än när självständigheten trädde in.

Afrika tycks bortom allt hopp. Sedan de afrikanska staterna uppnådde sin självständighet på 60-talet, så har vägen kantats av misslyckanden, korruption och krig som förött statsbudgetar och sugit åt sig av biståndspengar. Men om skuldbördan bara ökar, vad ska då lånen betalas med? Om krigen och katastroferna blir till en ond cirkel, vad bryter man då ned den med? Och om dagens bistånd inte är svaret, vad är då lösningen?